Kentsel dönüşüm, şehirleşmenin getirdiği olumsuz durumları şehirlerin üzerinden kaldırmak için yapılan bir dizi dönüşüm yoludur. Bu kapsamda şehirlerin tarihi ve kültürel dokusunu korumaya, afetlere karşı dirençli bir kent oluşturmaya yönelik güzelleştirme ve iyileştirme çalışmaları yapılır. Mümkün olan en kısa sürede büyük projeler ile dönüşümün nihayete erdirilmesi amaçlanır. Şehirler de insanlar gibi yaşayan ve değişen organizmalardır. Dolayısıyla dünyanın değişen fiziksel şartlarına ve gelişen teknolojiye adapte olmaları gerekir. Aksi takdirde geçmişte sıkça karşılaştığımız gibi geri getirilemez kayıplar kaçınılmaz olur. Kentsel dönüşüm genel anlamda çarpık kentleşmenin ve gecekondulaşmanın ortadan kaldırılması için yapılan çalışmaları ifade etse de bünyesinde ekonomik ve sosyal gelişmeyi de barındırır. Ülkemizde “Kentsel Dönüşümün hukuki bir kavram olarak ele alınması oldukça yenidir. Bu yazıda, şehirleşme olgusunun birlikte getirdiği çok sayıda sorunun çözümünde “anahtar bir rol”
üstlenebilecek kentsel dönüşüm kavramının hukuki boyutu üzerinde durulacaktır. Kentsel dönüşüm, yeniden geliştirme, yenileme, yeniden canlandırma, yeniden üretme kavramları, ABD ve İngiltere de çok gelişmiş şehirlerin sürekli rahatsızlık veren kentsel sorunlarının çözümü için geliştirilen hükümet politikalarını ifade etmek için kullanılmaktadır.
Kısaca nitelendirmek gerekirse kentsel dönüşüm, şehirleşmenin beraberinde getirdiği sorunların çözümüne yönelik yenileme ve geliştirme projeleridir.
KENTSEL DÖNÜŞÜMÜN KAPSAMI
Kentsel dönüşümün kapsamının belirlenmesi idarenin takdir yetkisindedir. Şüphesiz ki, bu yetkinin hukuk kurallarına uygun şekilde kullanılması gerekir. Kentsel dönüşüm, mevcut şehirlerin belli amaçlar doğrultusunda “dönüştürülmesi/yenilenmesi/değiştirilmesi” olduğuna göre, şehir sınırları içindeki herhangi bir alan, mahalle, semt kentsel dönüşümün konusu olabilir. Bu başlık altındaki, özellikle şehir planlama uzmanlarının çokça kullandıkları “kentsel kamusal alan” kavramı üzerinde de durmak gerekir. Kentsel kamusal alan kavramından anlaşılması gereken, halkın ortak kullanımına ayrılmış olan yerlerdir. Bu bağlamda, yollar, meydanlar, parklar, yeşil alanlar, sit alanları, kıyılar, alışveriş merkezleri, kültür merkezleri kentsel kamusal alan kapsamına girmektedir. Kamu malları teorisinde, hizmet malları, orta malları ve sahipsiz mallar kategorilerine giren mallar kentsel dönüşüm projelerinin konusunu oluşturur. Ancak, özel mülkiyetteki taşınmazlar da kentsel dönüşüm ve tasarım projelerine konu olabilirler. Örneğin; Balat-Fener Kentsel Dönüşüm Projesi çerçevesinde, bu alanda kalan özel mülkiyetteki taşınmazlar da yenilenmeye tabi tutulmaktadır. Deprem riskini ortadan kaldırmak amacıyla hazırlanacak bir dönüşüm projesi kapsamında kalan taşınmazların belirlenen kriterler çerçevesinde sağlamlaştırılması hatta gerektiğinde yıkılması istenebilir. Dolayısıyla, şehir planlamasında, sadece mülkiyeti idareye ait olan mallar değil ama bir yönüyle kamuyu ilgilendiren özel mülkiyetteki taşınmazlar, bu ilgileri ile sınırlı olmak üzere, kentsel
dönüşüm ve kentsel tasarım konusu olabilirler. Ancak, hukuki açıdan, bu tür taşınmazları kamusal mal olarak nitelendirmemiz mümkün değildir. Şehirleşme ve kentleşme olgularının beraberinde getirdiği pek çok sorunun çözümünü de bünyesinde barındıran kentsel dönüşüm, özellikle son dönemlerde artan kentsel dönüşüm sorunları
ve kentsel dönüşüm davaları ile birlikte hukuki açıdan ele alınması gereken bir kavrama dönüşmüştür.
KENTSEL DÖNÜŞÜMÜN HUKUKİ BOYUTLARI
1) Kentsel Dönüşüm Amacıyla Kullanılabilecek Yasal Düzenlemeler
Kentsel dönüşüm kavramının hukuki bir kavram olarak kullanılması yeni olmakla birlikte, ülkemizde, kentsel dönüşümü sağlayacak kanunlar ve uygulamalar düzenlenmiştir. Aşağıda öncelikle bu yasal düzenlemeler kısaca aktarılacak ardından, doğrudan kentsel dönüşümü düzenleyen kanunlar üzerinde durulacaktır
A. İmar Kanunu ve Planlama
Şehir planlaması, “şehirsel yerleşmelerin, mevcut ve gelecekteki tabii, kültürel, iktisadi ve sosyal şartlarla bir düzen içinde bağdaştırılması için gerekli işlem ve eylemlerle, örgütlenme çabalarının tümü” şeklinde tanımlanmaktadır. Ülkemizdeki planlama faaliyetleri konusundaki temel yasal düzenleme sayılı İmar Kanunu’dur.
Söz konusu Kanun’un amacı “yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak” şeklinde ifade edilmektedir. Belediye, mücavir alamı sınırları içinde ve dışında kalan yerlerde, yapılacak planlar ile inşa edilecek resmi ve özel bütün yapılar bu kanun kapsamında kalmaktadır. Planlamanın amacının diğer tüm idari faaliyetlerde olduğu gibi, “kamu yararı” olduğu açıktır. İmar planlarının amacı, bir Danıştay kararında şu şekilde açıklanmaktadır: “İnsan, toplum, çevre
ilişkilerini kişi ve aile mutluluğu ile toplum hayatını yakından etkileyen fiziksel çevreyi sağlıklı bir yapıya kavuşturmak, yatırımları yer seçimlerini ve gelişme eğilimlerini yönlendirmek ve toprağın korunma ve kullanım dengesini en rasyonel biçimde belirlemek üzere hazırlanır’’
Ülkemizde, İmar Kanunu ile öngörülen bazı uygulamaların, özellikle plansız yapılaşmayı önleyici işleve sahip olduğu söylenebilir. İdarelere, İmar Kanunu’nun 18. maddesi çerçevesinde, binalı ve binasız arazilerin, maliklerinin rızası aranmaksızın, düzenlenmesine imkan tanınmakta, plansız yapılaşan alanların, yeniden düzenlenerek, özellikle yol, yeşil alan, park, okul alanı kimi kamusal alanlarının oluşturulmasına imkan sağlanmaktadır. Ayrıca, zaman içinde imar planlarındaki yetersizliklerin çıkması, yeni ihtiyaçların belirmesi halinde, imar planlarının değiştirilmesi de mümkündür. İdareler, “revizyon imar planları” ile “gerek nazım ve gerekse uygulama imar planlarının ihtiyaca cevap vermediği veya bunların uygulanmasının sorun çıkardığı durumlarda, planın tümünün veya büyük bir kısmının plan yapım tekniklerine uyularak yenilenmesini sağlayabilirler”
B. Hukuka Aykırı Yapılarla İlgili Düzenlemeler [775 sayılı Gecekondu Kanunu]
Ülkemizdeki şehirlerinin en büyük sorununun plansız yapılaşma olduğu herkesçe bilinmekle birlikte özellikle göç alan büyük şehirlerde, henüz imar planı yapılmamış alanlarda veya planlı alanlarda izinsiz inşa edilen yapılar ciddi bir sorundur. “Gecekondu” olarak ifade edilen bu tür yapılar, “Bayındırlık ve yapı kurallarına aykırı olarak, gerçek ya da tüzel kamu ve özel kişilerin arsaları üzerine, arsa sahibinin isteği ve bilgisi dışında, izinsiz olarak yapılan, barınma ihtiyaçlarının devletçe ve şehir meclislerince karşılanamayan yoksul ya da dar gelirli ailelerin yaşadığı plansız, gelişigüzel yapılmış yapı statiği olmayan barınaklar” şeklinde tanımlanmaktadır. 775 sayılı Gecekondu Kanunu’nda kullanılan gecekondu kavramı ile “imar ve yapı işlerini düzenleyen mevzuata ve genel hükümlere bağlı kalınmaksızın, kendisine ait olmayan arazi
veya arsalar üzerinde, sahibinin rızası alınmadan yapılan izinsiz yapılar kastedilmektedir”. İşbu kanun , sadece başkalarının arazisi üzerinde – ki bu arazilerin büyük bir çoğunluğu Devlete aittir- inşa edilen yapıları gecekondu olarak kabul etmiştir. Ancak ülkemizdeki gecekondulaşma olgusu açısından bu tanımlama yetersiz kalmaktadır.
Öncelikle, artık plansız bölgelerde çok katlı binalar yapılmakta, bu alanlara her türlü kamu hizmeti götürülmekte, arsa malikleri de kaçak binalar inşa etmekte, bu yapılar çıkarılan imar afları ile hukuki açıdan meşruiyet de kazanabilmektedirler. Kanun, aynı zamanda, mevcut gecekonduların ıslahına ilişkin hükümler de içermektedir.
Gecekonduların iyileştirilmesi, iyileştirilmesi mümkün olmayan yapıların yıkılması, bu yapılarda ikamet edenlere arsa tahsisi, teknik ve mali yardımların sağlanması yolları ile şehrin yapılaşma ve konut sorunun çözümü öngörülmektedir. Ancak, Gecekondu Kanunu, şehircilik ilkelerine, yapı kurallarına aykırı inşa edilmiş yapılarla oluşan şehir bölgelerine meşruiyet kazandırmanın ötesinde ciddi bir dönüşüm sağladığı söylenemeyecektir. Zira 1966 yılında yürürlüğe giren kanun, o tarihten günümüze, ne mevcut gecekonduların tasfiyesini ne de yeni gecekonduların inşasını engelleyememiştir. İşbu kanunun, kentlerin özellikle çarpık yapılaşma sorununu çözümüne yönelik önemli bir kanun olduğu söylenebilir. Uygulamada, şehirlerin konut sorunun hala devam ettiği, kaçak yapılaşma, başkalarına ait arsalarda veya yapı kurallarına
aykırı bina inşası gibi hukuka aykırı eylemlerin engellenemediği görülmektedir. Ayrıca, Gecekondu Kanunu, tam anlamıyla bir kentsel dönüşüm sağlayacak hukuki araçları da içermemektedir.
Esasen ülkemizde, düzenli ve sağlıklı koşullarda şehirleşmeyi sağlayacak yasal düzenlemeler mevcuttur. Hatta belli ölçüde dönüşüm projeleri uygulamayı mümkün kılan düzenlemeler de vardır. Ancak, kentsel dönüşümü bir bütün olarak ele alan, şehirleşmeyi sadece konut boyutunu değil sosyal, ekonomik, kültürel yönleriyle de dönüştürmeyi, geliştirmeyi hedef alan yasal bir düzenlemeye duyulan ihtiyaç açıktır. Ayrıca, mevcut düzenlemelerin, birden çok idareyi yetkili kılması, kentsel dönüşümün sadece belli alanlarını düzenlemesi nedeniyle uygulamada, şehrin bütüncül bir şekilde yenilenmesi ve dönüştürülmesini zorlaştırmaktadır.
Dönüşüm projelerinde öncelikli hedef, kişilerin sağlıklı ve düzenli yerleşim mekanlarına sahip olmalarını sağlamakla birlikte, dönüşüm projelerinde ekonomik, sosyal ve kültürel boyut ihmal edilmemelidir. Dönüşüm projeleri sadece gelişmiş, büyük şehirlerde değil, göç veren, ekonomik ve sosyal sorunları olan şehirlerde de kalkınma ve gelişme aracı olarak kullanılmalıdır. Dikkat edilmesi gereken hususlardan biri de, kentsel dönüşüm uygulamalarının bir imar affı aracı olarak kullanılmamasıdır. Dönüşüm ve gelişim projelerinde özel hukuk kişilerinin mülkiyet hakkının korunması öncelikli amaç olmalıdır. Bu nedenle, mümkün olduğu ölçüde, projelerin uygulanması aşamasına taşınmaz maliklerinin bizzat katılımı sağlanmalıdır. Bunu sağlamak üzere, proje uygulamalarını gerçekleştirecek özel hukuk kişilerine uzun vadeli düşük faizli kredi
olanaklarının sağlanması, ücretsiz planlama ve danışmanlık hizmetlerinin sunulması, vergi indirimi gibi kolaylıklardan yararlandırılmaları düşünülebilir. Dönüşüm projeleri hiçbir şekilde, bir kamulaştırma, devlet mülkiyetini arttırma aracı olarak kullanılmamalıdır.
Kentsel dönüşüm projeleri uzun süreli projeler olduğundan, bu projelerin devamlılığının sağlanması, projelerin başarısı için son derece önemlidir. Zaman içinde, projenin bazı açılardan geliştirilmesi gerekebilir. Aksi halde, büyük emek ve maliyetlerle gerçekleştirilen projelerden beklenen sonuçların alınması zorlaşabilir. Son olarak şu hususu da vurgulamak gerekir ki, bu uzun ve zorlu sürecin hukuki danışmanlık nezdinde tamamlanması olası hak kayıplarının da önüne geçmesi için büyük önem
taşımaktadır.
Yazı bilgi amaçlı olup tavsiye niteliğinde değildir. Hukuk büromuz sözleşmelerde hem müteahhitlerin hem de mülk sahiplerinin sözleşmeden doğan haklarının tesisi için arabuluculuk, dava ve hukuki danışmanlık yolları ile çözümler sunmaktadır. Ayrıntılı bilgilendirme için büromuza beklemekteyiz.
Avukat Uzman Arabulucu Serap Demir
L.LM Specialist Mediator Serap Demir